Поняття адміністративного права та його місце у правовій системі держави



Скачати 319,9 Kb.
Дата конвертації14.04.2020
Розмір319,9 Kb.
ТипГлава

Глава 2

Поняття адміністративного права та його місце у правовій системі держави

2.1. Предмет і метод адміністративного права

Соціальне призначення і система адміністративного права. Адміністративне право — це найоб'ємніша, наймобіяьніша, найнестабільніша і найскладніша з усіх існуючих юридичних галузей. Немає такої сфери державного або суспільного життя, якої б не зачіпали питання адміністративно-правового регулювання. Його норми регулюють діяльність структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, організацій. Їх вплив постійно відчувають на собі конкретні особи.

Нас оточує велика кількість правил, якими визначається наша поведінка у громадських місцях, закладах, транспорті тощо. Службові відносини між громадянином і органом держави, органом місцевого самоврядування, громадською організацією також будуються в рамках адміністративно-правових приписів. Правила внутрішнього розпорядку, дорожнього руху, водокористування, санітарногігієнічні, пожежної і радіаційної безпеки, а також багато інших є сферою впливу адміністративних установлень. та інших галузей права. Норми адміністративного права зберігають відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного

Уже ст. 41 Особливої частини КпАП передбачає адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю. Стаття 6 Цивільного кодексу прямо вказує, що

50

захист громадянських прав у передбачених законом випадках здійснюється в адміністративному порядку. А угода, укладена представником, повноваження якого грунтуються на адміністративному акті, безпосередньо створює, змі­д

З курсу "Теорії держави і права" відомо, що вся правова система поділяється на галузі, які класифікуються за трьома головними групами:

1) Профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) — державне, адміністративне, громадянське кримінальне право та їх процесуальні аналоги;

2) Спеціальні — земельне, фінансове, трудове, сімейне, виправно-трудове право;

3) Комплексні — господарське, сільськогосподарське, природоохоронне, житлове, морське тощо.

До профілюючих віднесені галузі, які концентрують у собі головні й вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби. Завдяки цьому вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу змісту всіх галузей права. Правові режими у інших галузей грунтуються саме на цих вихідних юридичних режимах.

Адміністративне право також належить до категорії фундаментальних. У зв'язку з цим треба підкреслити, що в умовах адміністративної реформи значно підвищується його роль як особливого інструмента в кардинальній перебудові всієї системи державної виконавчої влади.

Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан, який у своїй фундаментальній праці "Французьке адміністративне право" (М., 1988, с. 21) зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали цілком з-під сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у суспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини. Думка західного вченого в принципі справедлива і для наших умов. Службова роль адміністративного права — юридичного "супутника" державного управління і виконавчої влади — зберігається в період реформування державних інститутів.

51

Адміністративне право є однією з провідних галузей у правовій системі України, а також складним соціально-юридичним утворенням, в якому відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві. Воно, насамперед, покликане відстоювати державні інтереси і є необхідним інструментом у справі демократичних перетворень.

Необхідність такої галузі права зумовлена потребами регулювання процесів і відносин, які складаються в суспільстві.за допомогою адміністративного права, а точніше —адміністративно-правових норм, держава впливає на суспільні відносини і перетворює їх на відносини державно-управлінські або на адміністративно-правові.

прикладом такого регулювання може бути Указ Президента України від 2 грудня 1995 р. "Про впорядкування святкування пам'ятних дат і ювілеїв". Суспільні відносини, пов'язані з відзначенням пам'ятних дат і ювілеїв, історичних подій, існували завжди (різного роду ювілейні заходи, вшанування, урочисті збори, демонстрації тощо). Але до прийняття названого нормативного акта ці відносини фактично правовими нормами не регулювалися. Тільки в окремих випадках приймалися адміністративні рішення індивідуального характеру щодо конкретних пам'ятних подій.

Даний Указ в адміністративному порядку врегулював відзначення пам'ятних дат, історичних подій, ювілеїв підприємств, закладів та установ державної форми власності, а також ушанування пам'яті видатних людей. Зокрема, визначено, що святкування пам'ятних дат й історичних подій, які мають загальнодержавне значення, проводиться за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Таким чином, неправові суспільні відносини під впливом норм адміністративного права перетворилися на адміністративні правовідносини.

Соціальне призначення адміністративного права не обмежується перетворенням неправових відносин на правові. Це складніший процес. Значно частіше за допомогою адміністративного права змінюються, реконструюються, реформуються вже існуючі адміністративно-правові відно-



52

сини. Так, Указ Президента України від 3 лютого 1998 р. "Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності" спрямований на зміну встановлених раніше адміністративно-правових відносин.

Таке регулювання (перетворення неправових відносин на адміністративно-правові або змінена встановлених раніше адміністративно-правових відносин) здійснюється в два етапи. Перший — правотворчий, на якому здійснюється прийняття відповідної адміністративно-правової норми. Другий — правозастосовчий. Наявність норми ще не є достатнім для настання правовідносин. Необхідно, щоб виникла відповідна подія або дія (юридичний факт) і була застосована норма адміністративного права.

Тут треба підкреслити, що безпосереднім об'єктом адміністративно-правового впливу з боку держави є не будьякі суспільні відносини, а тільки відносини управлінського характеру, що виникають у сфері державного управління.

Отже, соціальна природа адміністративного права двоєдина: з одного боку, адміністративне право виражає управлінську волю держави; з другого — є засобом організуючого впливу на управлінські відносини у сфері державного управління.

Система адміністративного права — це внутрішня побудова галузі. Для детермінації внутрішніх складових галузі найчастіше застосовуються два критерії: масштабність дії норм та правова природа норм.

В адміністративному праві виділяють загальну, особливу і спеціальну частини.

Загальна частина об'єднує норми, що закріплюють основні принципи управління, правове становище суб'єктів, форми і методи їх діяльності, адміністративний процес, способи забезпечення законності в державному управлінні.

Особлива частина — норми, що регулюють управління народним господарством, транспортом, соціально-культурним будівництвом, зв'язком тощо.

Спеціальна частина — норми, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб'єктів управління конкретними сферами. Наприклад, адміністративна діяльність ор-



53

ганів внутрішніх справ, адміністративна діяльність органів Митного контролю тощо.

в адміністративному праві виділяють правові інститути:

державної служби, адміністративної відповідальності, місцевого самоврядування та інші.

зміст адміністративного права становить безперервний ланцюг відносин, що виникають у глибині економічних і соціальних процесів. які перетворюються через діяльність державних органів на адміністративні правовідносини.

предмет адміністративного права. Предмет правового регулювання(далі — предмет права) будь-якої правової галузі становлять. суспільні відносини, які нею регулюються.отже,предмет адміністративного права — це сукуп­ністьуправлінських відносин, які складаються в сфері дер-жавного управління.

Суспільні відносини є результатом діяльності людей у сфері державного управління. Саме через них виявляються характер, призначення, спрямованість і мета управління. вони є загальними й існують в усіх соціальних системах і підсистемах, для яких характерне державне управління. Проте, хоч у якій сфері вони не виникали б і хто б у них не вступав, вони завжди є відносинами між керуючими і керованими, між суб'єктом і об'єктом управління.

Важливою характеристикою управлінських відносин, що складаються у сфері державного управління, є їх сис­темність. Як складне системне утворення вони взаємоді­ють з іншими підсистемами суспільства і відчувають на со­бі їх вплив. У той же час вони самі впливають на інші під­системи.

Управлінські відносини як результат людської діяль­ності, в основі якої лежить вольовий та усвідомлений по­чаток, є суб'єктивними, цілеспрямованими, вольовими і усвідомленими. Проходячи крізь свідомість людей, вони являють собою наслідок взаємодії волі та свідомості.

Предметом адміністративного права є не всі управлін­ські відносини, а лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами державного управління своїх виконавчо-розпорядчих функцій.



54

Таким чином, відносини, що становлять предмет адміністративного права, характеризуються такими особли­востями:

• виникають тільки в результаті державно-управлінської (владної) діяльності;

• в них обов'язково бере участь виконавчо-розпоряд­чий орган держави;

• завжди є наслідком свідомої, цілеспрямованої, вольо­вої діяльності від імені держави.

Відносини, що регулюються адміністративним правом, мають місце у різних сферах державного управління: це економіка, культура, комунальне господарство, охорона здоров'я, освіта, внутрішні справи, оборона тощо. Сфери соціально-господарськото комплексу за ознаками своєї ді­яльності здебільшого автономні, тому спільне між ними, наприклад, комунальним господарством і морським транспортом, відшукати важко. Однак адміністративно-правові відносини у зазначених сферах близькі за своєю суттю. Ріднить їх те, що вони виникають з питань органі­зації їх діяльності і для цього застосовуються ідентичні ме­тоди та форми.

Метод адміністративного права. Поряд з предметом, важлива роль у здійсненні адміністративним правом регу­лятивної функції належить методу регулювання суспіль­них відносин або методу адміністративного права. Саме поняття предмета і методу правового регулювання дають повну характеристику будь-якій галузі права, включаючи й адміністративне.

У загальній теорії права під методом правового регулю­вання розуміють прийоми юридичного впливу (точніше:

поєднання цих прийомів), які в концентрованому вигляді виражені в правовому становищі суб'єктів.

Виходячи з цього, теорія права визнає існування двох первинних (найпростіших) прийомів регулювання: методу субординації і методу координації. Саме вони виражають особливості юридичних режимів, які створюються тією чи іншою галуззю права



55

метод субординації формує централізоване, імперативне регулювання, яке зверху до низу здійснюється на владно-імперативних засадах. Юридична енергія надходить тільи зверху, від компетентних державних органів. Тому стасус суб'єктів, їхнє становище в правовідносинах насамперед характеризується субординацією або ПІДПОрЯДКОВаністю. Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулювання. За такого регулювання джерелом юри­дичної енергії рівною мірою є будь-які суб'єкти правовідносин. Тому статус суб'єктів характеризується, у першу чергу, рівноправним їх становищем у правовідносинах.

Зрозуміло, що в правовій дійсності зазначені методи у чистому вигляді не зустрічаються. Будь-який правовий ре­жим — це їх сполучення і модифікація. Однак у будь-яко­му з варіантів один з двох розглянутих методів відіграє провідну роль, виступає юридичним стрижнем, справляє вирішальний вплив на формування і характер правового режиму.

Найбільш реально первинні методи виражені в адмі­ністративному праві (централізоване регулювання) і ци­вільному праві (децентралізоване регулювання). Саме ця обставина надає вказаним галузям значення провідних або профілюючих з юридичної точки зору.

Регулювання відносин у сфері державного управління здіїснюється за допомогою адміністративно-правового методу. Під цим методом слід розуміти сукупність прийомів (способів, засобів), впливу, що містяться в адміністративно-правових нормах, на відносини в сфері державного управління, за допомогою яких встановлюється юридично владне і юридичне підвладне становище суб'єктів у правовідносинах.

Відносини , що виникають під впливом адміністративно-правового методу методу регулювання, характеризуються, як правило нерівністю сторін і мають назву "владовідносини" , або "відносини влади і підпорядкування".

Дана теза потребує деяких уточнень. У юридичному розумінні зміст формули "влада-підпорядкування" означає, що одна сторона управлінських відносин юридичне влад-

на, а друга — юридичне підвладна. Таким чином, владовідносини не передбачають (і не виключають) організацій­ної підпорядкованості між суб'єктами. Вони можуть бути абсолютно незалежними один від одного. Однак рішення одного з них є обов'язковими для виконання другим, тоб­то вирішення усіх питань, що виникають між ними, здій­снюється на засадах одностороннього волевиявлення суб'­єкта, воля якого є похідною від волі держави.

Прикладом таких правовідносин можуть бути відноси­ни між податковою адміністрацією і будь-якими іншими суб'єктами адміністративного права, що зобов'язані спла­чувати податки.

Аналіз прийомів (способів, засобів) впливу, які містить у собі адміністративно-правовий метод регулювання, по­казує, що їх зміст складається з трьох компонентів: припи­сів, заборон, дозволів.

Приписи — покладення прямого юридичного зобов'я­зання чинити ті чи інші дії в умовах, які передбачені нормою.

Так, п. 11 Положення про обласну, Київську, Севасто­польську міські державні адміністрації містить таку норму:

у разі відсутності голови державної адміністрації його обов'язки виконує перший заступник голови державної адміністрації, а у разі відсутності останнього — один із за­ступників голови.

Стаття 9 Закону "Про надзвичайний стан" приписує:

при оголошенні через засоби масової інформації Указу Президента України про введення надзвичайного стану народні депутати України зобов'язані прибути на засідан­ня Верховної Ради України без спеціального виклику і в найкоротший строк. Органи державної влади зобов'язані сприяти негайному прибуттю народних депутатів на засі­дання Верховної Ради України.

Заборони — це також фактично приписи, але іншого ха­рактеру, а саме: покладення прямих юридичних обов'язків не чинити тих чи інших дій в умовах, передбачених право­вою нормою.

Так, ст. 8 Закону "Про правовий статус іноземців" ви­значає, що вони не можуть призначатися на окремі посади

57

або займатися певною трудовою діяльністю, якщо відповідно до законодавства України призначення на ці посади або заняття такою діяльністю пов'язане з належністю до громадянства України.

Дозволи — юридичний дозвіл чинити в умовах, передбачених нормою, ті чи інші дії, або утриматися від їх вчинення за своїм бажанням.

Так, Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить дозвіл міністерствам одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади і самоврядування документи, матеріали, статистичні дані, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

Стаття 22 Закону "Про надзвичайний стан" передбачає, що на період надзвичайного стану можуть запроваджуватись такі заходи:

1) встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду, а та­кож обмеження свободи пересування по території, де за­проваджено надзвичайний стан;

2) обмеження руху транспортних засобів і їх огляд;

3) посилення охорони громадського порядку та об'єк­тів, що забезпечують життєдіяльність населення та народ­ного господарства;

4) заборона проведення зборів, мітингів, вуличних по­ходів і демонстрацій, а також видовищних, спортивних та інших масових заходів;

5) заборона страйків.

Приписи, заборони і дозволи використовуються для ре­гулювання суспільних відносин не тільки адміністратив­ним і цивільним правом, а й іншими правовими галузями. Відрізняються вони між собою лише за ступенем або пи­томою вагою практичного використання того чи іншого регулятивного прийому. Дослідження даного питання свідчать, що для одних галузей найбільш притаманні риси, властиві цивільно-правовому методу, для інших — адмі­ністративно-правовому. Через це будь-які спроби скон­центрувати особливі риси, властиві, наприклад, для регу­лювання виключно земельних, фінансових, природоохо­ронних, трудових, митних та інших відносин, неодмінно вели до визнання наявності одного з двох методів.

58

Розглядаючи адміністративно-правовий метод регулю­вання суспільних відносин, треба звернути увагу ще на од­ну важливу обставину. Проаналізовано лише ядро даного метода, найбільш концентрована його частина, сутність. Проте не можна не помітити, що "межі", у певному розу­мінні, розмиті. На цих "межах" владність і однобічність адміністративнр-правового регулювання проявляється не так ясно і чітко, як у "центрі".

Норми адміністративного права справляють регулюю­чий вплив не тільки за допомогою приписів. Нерідко вони використовують заборони і дозволи. У результаті засто­сування дозвільних засобів виникають, хоч і ненадовго, управлінські відносини, в яких сторони рівні, тобто від­носини, характерні для цивільно-правового методу ре­гулювання.

На основі адміністративно-правових норм можуть ви­никати договірні зв'язки між суб'єктами правовідносин. Вони ведуть до укладення відповідних угод. Такі угоди одержали назву "адміністративних договорів".

Так, в Указі Президента від 9 січня 1996 р. "Про до­даткові заходи щодо матеріального і морального заохочен­ню працівників вугільної промисловості" містяться такі норми:

Кабінету Міністрів України за погодженням з об'єд­нанням галузевих профспілок:

• визначити умови оплати праці, розміри тарифних ста­вок, схеми посадових окладів;

• установити граничні розміри надбавок, доплат, пре­мій і винагород;

• передбачити запровадження додаткових заходів сти­мулювання сумлінної та високопродуктивної праці;

• підготувати законопроекти, якими передбачити пільги щодо оподаткування...

Аналіз цього Указу, який має яскраво виражений адмі­ністративно-правовий характер, свідчить про те, що Кабі­нет Міністрів зобов'язаний в адміністративно-правовому порядку, тобто за допомогою видання відповідних адмі­ністративно-правових актів, визначити умови оплати пра­ці, встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород, підготувати відповідні законопроекти.

59

Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю глави держави шляхом прийнят­тя одностороннього вольового рішення), йому необхідно всі ці питання погодити з об'єднанням галузевих профспілок. Іншими, словами, Кабінет Міністрів зобов'язаний (саме так приписано адміністративно-правовою нормою) вступити з об'єднанням профспілок у договірні відносини.

Отже, виникає договір, який регламентується адміністративн-правовими нормами: по-перше, основою для йо­го укладення є адміністративно-правова норма; по-друге, пін вступає в силу тільки у тому випадку, якщо буде прийнято відповідний адміністративно-правовий акт; по-третє, якщо дія даної угоди буде визнана недоцільною, вона мо­же бути припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що відміняє попередній. Тобто, договірні відносини передують виникненню "стан­дартних" адміністративно-правових відносин, а потім ніби опиняються всередині цих адміністративних правовідносин.

Повертаючись до адміністративно-правового методу регулювання управлінських суспільних відносин, треба зу­пинитися на деяких його особливостях, що випливають із суті державного управління, як дії владної і здійснюваної чо допомогою системи особливого виду органів — органів державного управління. Виділимо з них такі:

По-перше, для механізму адміністративно-правового регулювання найбільш характерними є правові засоби розпорядчого типу, тобто приписи. Своє пряме вираження вони знаходять у тому, що одній стороні регульованих відносин надано певний обсяг юридично-владних повноважень відносно другої сторони. Остання зобов'язана підкоритися приписам, що виходять від носія розпорядчих прав. Такі повноваження не можуть бути в розпорядженні обох сторін — інакше вони перетворилися б на рівноправних суб'єктів.

По-друге, як наслідок першого, адміністративно-правове регулювання передбачає односторонність волевиявлення одного з учасників відносин. Це волевиявлення юридичне владне, тому йому належить вирішальне зна-



60

чення. Волевиявлення однієї сторони не рівнозначне во­левиявленню другої. Пояснюється це перш за все тим, що юридично-владні приписи віднесені до компетенції відпо­відних суб'єктів виконавчої влади.

По-третє, в конкретних управлінських відносинах, що регулюються адміністративним правом, найбільш типовим є такий взаємозв'язок між керуючими і керованими: або в керуючої сторони є такі юридичне владні повноваження, яких не має керована сторона (наприклад, громадянин), або обсяг таких повноважень у керуючої сторони більший, ніж у керованої (наприклад, у нижчестоящого органу ви­конавчої влади). Тобто, складається такий механізм право­вого регулювання, який не є результатом взаємного (тобто договірного) волевиявлення керуючих і керованих. Така особливість, зокрема, свідчить про те, що адміністратив­но-правове регулювання виходить з наявності офіційної державної інстанції, повноважень вирішувати в односто­ронньому порядку, але відповідно до вимог законів і адмі­ністративно-правових норм, що виникають у рамках регу­льованих управлінських відносин, питання, незалежно від того, за чиєю ініціативою вони виникають.

По-четверте, владність і односторонність, як найбільш суттєві ознаки адміністративно-правового регулювання, не виключають використання в необхідних випадках дозвіль­них засобів, у результаті яких можуть виникати управлін­ські відносини рівності. Але використання дозволів також приписується адміністративно-правовим нормам (наприк­лад, у вигляді відповідних дозволів).

Таким чином, суть методів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин може бути зведена до такого:

а) встановлення певного порядку дій — припис до дій за відповідних умов і належним чином, передбаченим да­ною адміністративно-правовою нормою. Недотримання такого порядку не викликає за собою юридичних наслі­дків, на досягнення яких орієнтується норма. Так, Кодек­сом про адміністративні правопорушення встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути накладені (мають бути накладені) не пізніше двох місяців з дня скоєння



61

вчинку. Перевищення цього строку не дозволяє притягувати винуватця до адміністративної відповідальності;

б) заборона певних дій під страхом застосування відпонідпих юридичних засобів впливу (наприклад, дисциплінарної або адміністративної відповідальності). Так, заборонено направлення скарг громадян на розгляд тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги; винні посадові особи несуть за порушення даної заборони дисциплінарну відповідальність;

в) надання можливості вибору одного з варіантів на­лежної поведінки, передбачених адміністративно-правовою нормою. Як правило, даний метод розраховано на регулювання поведінки посадових осіб, причому останні не миють права уникати такого вибору. Це "жорсткий" варі­ант дозволу, що дає можливість прояву самостійності при вирішенні, наприклад, питання про застосування до осо­би, яка скоїла адміністративне правопорушення, того чи іншого заходу адміністративного впливу (стягнення), або вивільнення його від відповідальності;

г) надання можливості діяти (або не діяти) за своїм ба­жанням, тобто чинити або не чинити передбачені адмі­ністративно-правовою нормою дії у визначених нею умо­вах. Як правило, це має місце при реалізації суб'єктивних прав. Наприклад, громадянин сам вирішує питання, чи варто оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це м'якший варіант дозволу. У зв'язку з цим треба підкреслити, що фактично дозвільні варіанти ке­руючого впливу мають усі риси офіційного дозволу на вчинення певних дій. Дозвільний метод є найбільш пер­спективним.

Такі основні особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, які не­рідко характеризуються як владовідносини. За таким ви­значенням приховане те, що у всіх варіантах регулюючого впливу адміністративне право виявляє себе владно, неза­лежно від конкретної форми вираження владності (при­пис, заборона або дозвіл).



62

2.2. Адміністративно-правові норми

Поняття і структура адміністративно-правової норми. Адміністративне право, як і будь-яка інша галузь права, складається з комплексу юридичних норм і може бути представлене як їх організована сукупність. Юридич­на норма — це правило поведінки, встановлене державою і обов'язкове для всіх суб'єктів права, яким воно адресова­не. За допомогою юридичних норм регулюються (встанов­люються, змінюються, припиняються) правові відносини, тобто вони виступають регулятивним засобом щодо пред­мета тієї чи іншої галузі права. Норми концентрують у собі державно-владні веління, за невиконання яких передбаче­не застосування заходів впливу. Таким чином, головне призначення юридичних норм полягає в тому, щоб забез­печити детальне, точне і визначене нормативне регулю­вання суспільних відносин.

На підставі цих теоретичних положень адміністратив­но-правовою наукою сформульовано визначення адмініст­ративно-правової норми.

Адміністративно-правова норма — це обов'язкове пра­вило поведінки, яке встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання суспільних відносин, що ви­никають, змінюються і припиняються у сфері державного управління.

Наприклад:

• ухилення осіб, які представляють уповноважені тру­довим колективом органи, від участі в переговорах щодо укладення колективного договору або умисне порушення встановленого законодавством строку початку таких перего­ворів тягне за собою накладення штрафу (ст. 41' КпАП);

• транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці та екології, державним стандар­там, мати відповідний сертифікат (ст. 10 Закону "Про транспорт");

• центральним органом державної виконавчої влади в галузі туризму є Державний комітет України по туризму, повноваження якого визначаються п. 1 ст. 4 Закону "Про

63

туризм та положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України;

• 111''чинники міліції мають право застосовувати наручники і умові кийки, засоби зв'язування, сльозоточиві речовини, світлозвукові пристрої відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні і транспортні засоби, а також використовувати службових собак (п. 1 ст. 4 Закону "Про міліцію").

Норми цієї галузі права конкретизують управлінську волю держави, перетворюють її на обов'язкове правило поведінки для керованих суб'єктів. Вони несуть на собі відбиток суспільних відносин, що становлять предмет га­лузі, тобто відносин, які складаються у сфері державного управління у зв'язку з виконанням відповідними держав­ними структурами виконавчо-розпорядчих функцій. Від­повідно проявляються і певні особливості, характерні для адміністративно-правових норм.

По-перше, в них закріплюються відносини по керуван­ню, державному контролю і нагляду, а також внутрішньоорганізаційній діяльності.

По-друге, метод впливу адміністративно-правових норм є імперативним, вольовим, державно-владним. Одна із сторін у відносинах, що регулюються даними нормами, завжди представляє державу, а відповідальність за їх недо­держання настає перед державою.

По-третє, виконання приписів адміністративно-право­вої норми гарантується державою за допомогою засобів:

а) організаційних, до яких належать видання норм, ство­рення умов для їх застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо; б) роз'яснювальних, до яких належать доведення змісту норми до адресата, підкреслення її значущості та неминучості відповідальності тощо; в) сти­мулюючих, до яких належить застосування різного роду заохочувальних заходів до тих, хто точно виконує приписи норм; г) примусових, до яких належить притягнення до відповідальності перед державою.

По-четверте, кожна адміністративно-правова норма є органічною частиною всієї галузевої системи і поза цією

64

системою діяти не може. Так, норми, що містяться в ст. 173 КпАП України, якими встановлюється відповідаль­ність за дрібне хуліганство, чинні тільки разом з нормами ст. 12, згідно з якими до адміністративної відповідальності належать особи, які досягли до моменту скоєння правопо­рушення 16-річного віку, статей 221 і 222, що визначають підвідомчість таких справ, ст. 254, що зобов'язує складати протокол про адміністративне правопорушення, і ст. 255, що визначає осіб, які мають право складати протокол про таке правопорушення та ін.

Провідною соціальною метою адміністративно-право­вих норм е організація управлінських відносин. Поряд з нею є конкретні або локальні цілі, це зокрема такі:

• інформаційні — досягненням яких забезпечується не­обхідний зв'язок суб'єкта і об'єкта управління. Норма ніби "говорить", що потрібно від учасників управлінських відносин і тим самим інформує їх про належну і можливу поведінку;

• охоронні — спрямовані на забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Через їх реалізацію забезпечується чіткість роботи виконавчо-розпорядчих ор­ганів, охорона суспільних відносин, честі, гідності, свобод громадян;

• заохочувальні — забезпечується творча активність учасників адміністративно-правових відносин, розвиток їх ініціативи і самостійності у розв'язанні завдань державно­го управління;

• соціально-моральні — забезпечується формування у громадян, державних службовців, службовців органів міс­цевого самоврядування відповідної правосвідомості та ставлення до праці, громадського порядку, громадської безпеки, правил співіснування.

Реалізація цільових установлень досягається за допомо­гою виконання нормами адміністративного права певних функцій (лат. funktio — виконання). Функціями адмініст­ративно-правових норм є:

• забезпечення ефективної діяльності органів держав­ного управління;

65
• забезпечення честі, гідності, прав, свобод і здоров'я особи

• охорона системи суспільних відносин матеріальної і нематеріальної сфер;

• виховна;

• взаємодії з нормами інших галузей права;

• взаємодії з неправовими соціальними нормами (мораль, звичаї, корпоративні норми).

Цілі норм та їхні функції тісно між собою пов'язані. Кожна ціль породжує відокремлену функцію системи адміністративно-правових норм, у той же час однією функцією можуть забезпечуватися відразу кілька конкретних цілей. Функції відображають складний механізм життєді­яльності норм у системі державно-управлінських відно­син. Як регулятори даної групи суспільних відносин адмі­ністративно-правові норми забезпечують функціонування системи державного управління як у цілому, так і окремих її ланок; визначають той чи інший варіант належної пове­дінки усіх осіб та організацій; забезпечують і підтримують режим законності і державної дисципліни у суспільних відносинах, що виникають у процесі державно-управлін­ської діяльності.

Адміністративно-правова норма як юридичне правило поведінки завжди передбачає, що існують умови для її за­стосування, ті суспільні відносини, на які вона покликана впливати і які, у свою чергу, породжують конкретні право-пі правовідносини між суб'єктами адміністративного пра­на. Адміністративно-правова норма визначає також права і обов'язки учасників відносин, що регулюються нею, передбачає наслідки, які настають у результаті невиконання або неналежного виконання приписів норми. Такою складністю і багатофункціональністю пояснюється наявність у норм адміністративного права певної структури.

Структура адміністративно-правової норми — це її внутрішня будова, визначений порядок взаємозв'язку, взаємообумовленості і взаємозалежності складових частин норми.

Структура адміністративно-правової норми, як прави­ло, традиційна і складається з трьох компонентів: гіпотези,

ний одержати паспорт) або відносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного розсуду (містити вка­зівки на можливість її застосування за розсудом правозастосовника). Такі гіпотези, як правило, містять формулю­вання: може бути, у разі необхідності, за доцільністю, у певних випадках тощо (військовозобов'язаний, який без поважних причин не з'явився за викликом військкомату, може бути притягнутий до адміністративної відповідаль­ності; у необхідних випадках працівник міліції може пере­вірити документи, організувати медичний огляд водіїв транспортних засобів; батьки неповнолітніх правопоруш­ників, які без поважних причин не з'явилися за викликом у міліцію, можуть бути піддані примусовому приводу).

Диспозиція — це саме правило поведінки, яке сформу­льовано у вигляді приписів, заборон, дозволень (16-річному громадянину необхідно здійснити низку дій, щоб одер­жати паспорт; призовник зобов'язаний особисто з'явитися до військкомату).

У нормах адміністративної відповідальності диспозиція часто формулюється у вигляді вказівок або опису діяння, яке тягне за собою накладення стягнення. З караності діяння випливає висновок, що воно забороняється. На­приклад:

• пошкодження внутрішнього обладнання пасажир­ських вагонів, скла локомотивів і вагонів — тягне за собою накладення штрафу;

• невиконання особами, які перебувають на повітряно­му судні, розпоряджень командира судна — тягне за собою попередження або накладення штрафу;

• порушення правил фотографування, кінозйомки і користування засобами радіозв'язку з борту повітряного судна — тягне за собою попередження або накладення штрафу.



67

Санкція вказує на вплив, який застосовується державою у випадку порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто це конкретний захід дисциплінарного або адміністративного примусу. Наприклад:

порушення санітарно-гігієнічних правил і норм — тягне за собою накладення штрафу;

• жорстоке поводження з тваринами, що спричинило їх загибель або каліцтво, а так само мучення тварин — тяг­нуть. за собою попередження або накладення штрафу.

Треба зазначити, що не всі норми містять санкцію. Так, норми, що регулюють управлінську діяльність, виходять з іоі о, що взаємовідносини між вищестоящими, нижчестоящими адміністративно-управлінськими працівниками Будуються на засадах дисциплінарної влади. Санкції у да­ному випадку містяться у нормах загального характеру, що належать інституту державної служби. Наприклад:

• за анонімними повідомленнями, заявами та скаргами службове розслідування не проводиться;

• неповнолітніх тримають у школах і професійних учи­лищах соціальної реабілітації у межах встановленого судом терміну, але не більше трьох років;

• службові особи митних органів зобов'язані не допу­скати порушень трудової дисципліни, а також вчинків, не­сумісних зі статусом працівника митної служби, виявляти пильність, зберігати державну, службову та комерційну таємниці.

Вище вже зазначалося, що адміністративно-правові норми можуть містити і такий елемент, як заохочення. Питання про. заохочення як складовий елемент юридичної норми в теорії права майже не розглядається, на жаль не досліджується воно і в літературі, присвяченій проблемам адміністративного права. У той же час вченими-адмініст-ративістами приділяється достатня увага заохоченню як одній з форм переконання.

Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання заслуг юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або громадських обов'язків. Та­кі заслуги формулюються (перелічуються), як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені



68

нормою права на дії (поведінку), що стимулюються держа­вою. Наприклад, "Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту" містить таку норму: "за. зразкове виконання службових обов'язків та ініціативність у роботі для працівників залізничного транспорту встановлюються такі види заохочення: оголошення подяки; преміювання;

нагородження цінним подарунком; нагородження почес­ною грамотою; присвоєння звання кращого працівника за фахом; нагородження нагрудним знаком; нагородження нагрудним значком "Почесному залізничнику".

Види адміністративно-правових норм. У зв'язку з тим, що адміністративно-правові норми різняться за сво­єю регулюючою спрямованістю, своїм юридичним зміс­том, їх класифікують за видами.

Найпоширенішими є наведені нижче класифікації.

1. За спрямованістю змісту:

а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб'єктів. Наприклад:

• Державну адміністрацію утворює Президент України;

• Державну митну службу України створює Президент України. Положення про Державну митну службу України затверджує Президент України;

• територіальні митні управління створюються Кабіне­том Міністрів України. Створення, реорганізація і ліквіда­ція митниць та інших митних установ здійснюється Дер­жавною митною службою України за погодженням з Мі­ністерством фінансів України;

• Державне патентне відомство України Державного комітету України з питань науки та інтелектуальної влас­ності (Держпатент України) здійснює функції центрально­го органу державної виконавчої влади в сфері правової охорони промислової власності;

• Державний комітет рибного господарства України є центральним органом державної виконавчої влади, підві­домчим Кабінету Міністрів України, і входить до складу агропромислового комплексу України;

• Державний комітет України по туризму (Держкомту-ризм) є центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України;
69

б)такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності, наприклад:

Мовними завданнями Держпатенту України є: розробка ефективних форм і методів державного регулювання відносин у сфері охорони промислової власності; забезпечення фізичних та юридичних осіб інформацією про об'єкти промислової власності;

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобиль­ської катастрофи відповідно до покладених на нього зав-дань: установлює форми і правила, бере участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища від забруднення та іншого шкідливого впливу, забезпечен­ня екологічної безпеки, визначає критерії, затверджує норми і правила з ядерної та радіаційної безпеки, транс­портування і зберігання ядерних матеріалів і радіоактив­них речовин, поводження з відходами, фізичного захисту ядерних матеріалів, конструювання та експлуатації облад­нання атомних станцій та джерел іонізуючих випромі­нювань;

• службові особи митних органів при виконанні покла­дених на них обов'язків взаємодіють з представниками ор­ганів державної виконавчої влади, місцевого і регіональ­ного самоврядування, правоохоронних органів, підпри­ємств, установ та організацій;

в) такі, що встановлюють порядок проходження держав­ної служби, права і обов'язки державних службовців.

Як відомо, в Україні діє Закон від 16 грудня 1993 р. "Про державну службу", яким визначається порядок про­ходження державної служби в державних органах та їх апа­рат" (розділ IV). Стаття 24, регламентуючи проходження державної служби, наголошує: "Прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов'язаних із службою, проводиться відповідно до категорії посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються".

70

Цим же Законом визначаються правові обов'язки дер­жавних службовців:

• основними обов'язками державних службовців є: до­держання Конституції України та інших актів законодав­ства України; забезпечення ефективної роботи та вико­нання завдань державних органів відповідно до їх компе­тенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вка­зівок своїх керівників;

• основні права державних службовців такі: користува­тися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рі­шень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що нале­жать до їх компетенції.

Закон також вказує, що конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадо­вих положеннях та інструкціях, що затверджуються керів­никами відповідних державних органів у межах закону та Їх компетенції;

г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення за­конності в державному управлінні, наприклад:

• Держмитслужба контролює відповідно до законодав­ства України проведення митними органами дізнання у справах про контрабанду та здійснення ними провадження у справах про порушення митних правил;

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобиль­ської катастрофи України здійснює державний контроль:

за додержанням вимог законодавства з питань охорони навколишнього природного середовища, ядерної та радіа­ційної безпеки; за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського



71

середовища і природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економіч­ної зони України, природних територій та об'єктів приприродно-за повідного фонду України; додержанням норм і правил екологічної, ядерної і радіаційної безпеки об'єктів ядерної енергії; додержанням правил зберігання, транспортування, застосування та поховання токсичних радіоактивних та інших особливо небезпечних речовин і матеріалів, засобів захисту рослин і мінеральних добрив, про­мислових і побутових відходів;

д) такі, що регулюють управління окремими галузями (соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо), державними функціями і територіями, наприклад:

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобиль­ської катастрофи України відповідно до покладених на нього завдань: здійснює комплексне управління та регу­лювання в галузі охорони навколишнього природного се­редовища, раціонального використання і відтворення при­родних ресурсів, забезпечення регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки;

• обласна, Київська, Севастопольська міська державна •ідміністрація (далі — державна адміністрація) є органом державної виконавчої влади відповідно в області, містах Києві, Севастополі;

е) норми, що встановлюють права і обов'язки громадян у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності держави, у тому числі адміністративну відповідальність за порушення гро­мадянами своїх обов'язків. Це право на об'єднання в полі­тичні партії .і громадські організації, право на внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності органів управлін­ня тощо.

2. За адресами або суб'єктами:

• адресовані органам державно-виконавчої влади;

• адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

• адресовані державним службовцям;

• адресовані державним підприємствам, закладам, орга­нізаціям;

72

• адресовані недержавним об'єднанням, підприєм­ствам, закладам;

• адресовані громадянам.

Наприклад, міністерства та інші центральні органи дер­жавної виконавчої влади, підприємства, установи, органі­зації, господарські об'єднання, а також громадяни, яким у встановленому порядку надано право виготовляти, придбавати, зберігати, перевозити і використовувати предме­ти, матеріали і речовини, відкривати підприємства, май­стерні та лабораторії, на які поширюється дозвільна систе­ма, повинні забезпечити їх належну охорону і правильне використання у господарській діяльності.

3. За формою припису:

зобов'язуючі (приписні) — ці норми зобов'язують здій­снювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов'язана видати наказ; у разі одержання скарги грома­дянина орган управління зобов'язаний розглянути її в пев­ний термін; для здійснення певних видів діяльності під­приємства зобов'язані одержати ліцензію; підприємства, заклади, організації зобов'язані подавати податковим орга­нам звіти за встановленою формою тощо;

заборонні — ці норми забороняють вчинення тих чи ін­ших дій в умовах, які нею визначені. Заборони можуть ма­ти або загальний, або спеціальний характер, Наприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки адмініст­ративного правопорушення, є загальною, а заборона мілі­ції застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх — спеціальною;

повноважні (дозвільні, диспозитивні) — ці норми упов­новажують адресата (або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом, проте, підкоряючись пра­вовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці нор­ми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чи­нити їх. Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата.

Так, громадянину надається можливість самостійно ви­рішувати питання реалізації свого права на скаргу. Він мо-
73

же, на свій розсуд, подати або не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб.

аналогічним чином такі норми регулюють компетенцію підприємств, надаючи можливість вибирати той чи інший вид діяльності. Однак, якщо вибір зроблено, то підприємство повинно функціонувати у певному правому режимі. Так, адміністративно-правовою нормою перед­бачається, що виробництво алкогольних напоїв здійснює­ться суб'єктами підприємницької діяльності незалежно від форм власності за наявності спеціального дозволу (ліцензії).

Якщо адресатом є виконавчі органи, то ситуація, не змінюючись за суттю, набуває особливого юридичного за­барвлення. У виконавчого органу немає свободи розсуду, характерної для громадянина, тобто відсутня свобода ви­бору варіанта поведінки. Його поставлено у значно жорст­кіші рамки, на нього покладено певні обов'язки, для реа­лізації яких надано певні повноваження; використання цих повноважень у конкретній ситуації одночасно є юри­дичним обов'язком, ухилитися від виконання якого він не має права. Так, орган, що порушує питання про адміні­стративне правопорушення, зобов'язаний визначити пра­вопорушнику міру стягнення, як це передбачено адмініст­ративно-правовою нормою даного типу. Проте вибір кон­кретної міри стягнення (штраф, попередження тощо) здійснюється цим органом на свій розсуд. Такий розсуд зветься адміністративним.

Під адміністративним розсудом розуміють прояв іні­ціативи з боку виконавчого органу при виборі засобів реалізації своєї компетенції у межах умов, передбачених нормою:

стимулюючі (заохочувальні) — це норми, що забезпечу­ють за допомогою засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відно­син, встановлюють різні пільги (наприклад, у сфері опо­даткування). Так, постановою Кабінету Міністрів України встановлена така стимулююча норма: не застосовувати до підприємств з іноземними інвестиціями фінансових санк-



74

цій за несплату податку на додану вартість у період з 18 лютого до 19 червня 1995 року;

рекомендаційні — особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, саме вони містяться у таких нормах, як правило, не мають юридично-обов'язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі прямо ви­ражених приписів, а дають можливість пошуку найбільш доцільних варіантів розв'язання завдань, що виникають. Наприклад: рекомендувати сільськогосподарським вироб­никам насіння буряку і цукровим заводам у 1996 р. веден­ня зустрічної торгівлі за оптово-відпускними цінами у ме­жах таких норм ... (постанова Кабінету Міністрів).

4. За галузевою належністю:

матеріальні — характеризуються тим, що юридичне за­кріплюють комплекс обов'язків і прав, а також відпові­дальність учасників управлінських відносин, тобто фак­тично їх адміністративно-правовий статус. У них знахо­дить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати система державного управління. Такі нор­ми нерідко називають статичними;

процесуальні — регламентують динаміку державного управління і пов'язаних з ними управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому, розгляду, вирішен­ня скарг і заяв, порядок провадження у справах про адмі­ністративні правопорушення тощо. Їх призначення — визначати порядок реалізації юридичних обов'язків і прав, встановлених матеріальними нормами.

5. За межею дії:

у просторі — дія норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові норми можуть бути міжтериторіальними, приміром, відомчі норми органів управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі еко­номічні зони. Наприклад, підтримати ініціативу Кабінету Міністрів України і створити в порядку експерименту строком на п'ять років Північнокримську експеримен­тальну економічну зону "Сиваш" в адміністративних ме-



75

жих міст Красноперекопськ, Армянськ та Красноперекоп-ського району Автономної Республіки Крим.

Можливий "вихід" таких норм за межі державного кор­дону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном;

у часі: дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися будь-якими термінами (строкові норми) або не обмежуватися (безстрокові норми).

Прикладами строкових норм є: норми, що містяться в документах, які регламентують питання постачання про­дукції державі, розміщення державних замовлень, форму­вання державних контрактів. Як правило, вони діють про­тягом календарного року; Північнокримська експери­ментальна економічна зона "Сиваш" утворена терміном на 5 років.

6. За ступенем загальності:

загальні — мають загальне значення, наприклад: доку­ментами, які підтверджують громадянство України, є пас­порт громадянина України, а для осіб до 16 років — сві­доцтво про народження;

міжгалузеві — регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми міжгалузевого управління), наприклад, контроль за додержанням антимонопольного законодав­ства у процесі приватизації здійснюється Антимонополь-ним комітетом України;

галузеві — регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це норми галузевих міністерств та відомств. Такий саме характер мають норми, що містяться у зако­нах, відповідних документах Президента України, Кабіне­ту Міністрів України, якщо їх вплив не виходить за межі конкретної галузі. Наприклад: колективне сільськогоспо­дарське підприємство (далі — підприємство) є добро­вільним об'єднанням громадян у самостійне підприємство для спільного виробництва сільськогосподарської про­дукції і товарів і діє на засадах підприємництва та само­врядування;

місцеві — норми місцевих органів державної виконавчої влади, а також місцевого самоврядування.



76

7. За повнотою викладених велінь:

визначені;

бланкетні (відсильні), наприклад, посадові особи міліції мають право у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, накладати адмініст­ративні стягнення або передавати матеріали про адмініст­ративні правопорушення на розгляд інших державних ор­ганів, товариських судів, громадських об'єднань або трудо­вих колективів.

8. За юридичною силою:

викладені в законах;

викладені в указах;

викладені в постановах;

викладені в рішеннях;

викладені в наказах тощо.

Реалізація адміністративно-правових норм. Вста­новлені адміністративно-правові норми виконують свої функції тільки у тому разі, якщо вони реалізуються. Реалі­зація норм означає практичне використання правил пове­дінки, що містяться в них, з метою регулювання управлін­ських відносин, тобто втілення у життя волевиявлення, яке вони містять.

Відомо кілька підходів до питання про реально існуючу кількість способів реалізації адміністративно-правових норм. Найчастіше виділяють чотири способи: виконання, використання, додержання, застосування. Рідше виділя­ють тільки два способи: застосування і виконання, а ви­користання і додержання розглядаються як форми вико­нання. Однак практика показує, що перший варіант краще відображає її потреби, та й у теоретичному розумінні пере­конливіший.

Виконання — це активна поведінка суб'єкта адміністра­тивних правовідносин щодо виконання юридичних обов'язків. До даного варіанта реалізації адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків, по­дання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо.

77

Нпкористання — це активна поведінка суб'єкта адміністративних правовідносин щодо здійснення наданих йо­му юридичних прав (можливостей). Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги, заява на про відпустку, використання наданих державою пільг тощо.

Додержання — це пасивна поведінка суб'єкта адмініст­ративних правовідносин, який не допускає порушень ад­міністративно-правових заборон.

Застосування — це діяльність державних виконавчо-розпорядчих органів з вирішення управлінських справ і видання індивідуальних юридичних актів, що грунтуються на вимогах матеріальних або процесуальних норм.

У юридичній літературі неодноразово зазначалося, що неправильне застосування норм кримінального, кримі­нально-процесуального, цивільного та інших галузей пра­ва завдає суспільству значної шкоди. На жаль, про наслід­ки неправильного застосування норм адміністративного права згадується значно рідше. Неправильне їх застосуван­ня завдає шкоди не менше, а інколи навіть і більше.

Неправильне тлумачення норм адміністративного пра­ва, необ'єктивна оцінка фактичних обставин справи, до яких застосовується норма, видання незаконного, не­обгрунтованого, недоцільного акта реалізації норми завдає шкоди не тільки окремій особі, а й колективам людей, суспільству в цілому. Це пояснюється особливою значу­щістю управлінських відносин, що регулюються адмі­ністративно-правовими нормами. Вони торкаються інте­ресів громадян, організацій, закладів, підприємств, цілих галузей і сфер управління, а різні реорганізації управлін­ських структур коштують платникам податків великих сум. На жаль, великі й малі реорганізації державно-управлін­ських структур в Україні перетворилися на безперервний процес (чого коштують тільки зміни у системі місцевих органів державної виконавчої влади). Сюди ж треба від­нести прийняття слабо продуманих нормативних актів, найбільш характерним з яких став декрет Кабінету Мініст­рів "Про довірчі товариства" від 17 березня 1993 р (сумно-відомі "трасти").



78

Усе це свідчить про те, наскільки важливо додержува­тися основних вимог щодо застосування адміністративно-правових норм.

До таких вимог належать законність, обгрунтованість, доцільність.

Законність застосування норм полягає в тому, що ком­петентні органи і посадові особи в процесі вирішення уп­равлінської справи зобов'язані застосовувати норку тільки в межах своїх повноважень і відповідно до її змісту. По­рушення цих правил може призвести до шкідливих на­слідків.

Разом з тим, на практиці відомі випадки, коли фор­мальне додержання нормативних приписів, без всебічної оцінки обставин справи, дискредитує державні органи та їх діяльність. Законність вимагає суворо додержуватися встановленого процесуального порядку застосування норм. Це не пуста формальність, а необхідність, адже пра­вильно зрозумілі й виконані умови застосування норми — гарантія охорони інтересів громадян, органів управління, підприємств, організацій.

Законність — це не тільки право, а й обов'язок органів управління та їх посадових осіб застосовувати адмініст­ративно-правові норми. Незастосування норми, у випад­ках, коли це приписується законом, означає порушення законності.

Обгрунтованість — ця вимога звернена до фактичних основ застосування адміністративно-правової норми. Предметом зацікавлення суб'єкта застосування норми повинні бути не тільки факти (події, дії, обставини), для регулювання яких застосовується норма, а й уся інформа­ція про них, про саме явище, зовнішні умови, в яких воно перебуває.

Вимога обгрунтованості зобов'язує суб'єкта правозастосування вирішувати справу після всебічної перевірки фактів. Сумнівні і неперевірені обставини не можуть бути покладені в основу рішення у справі, не повинні братися до уваги.

Вимога обгрунтованості тісно пов'язана із законністю.

79

цей зв'язок полягає в тому, що повне і всебічне дослідження обставин справи є неодмінною умовою законності. Доцільність. Суб'єкт застосування адміністративно-правової норми, з'ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи, зобов'язаний прийняти найбільш доцільне рішення. Доцільність застосування норми — це оптимальний шлях досягнення мети, передбаченої норМою. Таким чином, йдеться про доцільність у рамках за­конності.

Доцільність органічно пов'язана із законністю і обгрун­тованістю, однак, співпадає з ними не завжди. Тобто до­цільність може виступати як самостійна категорія, мати самостійне значення, відігравати у правозастосуванні са­мостійну роль.

Про це свідчить та обставина, що в управлінській прак­тиці нерідко трапляються випадки відміни законних актів управління внаслідок їх недоцільності. Як приклад можна розглядати рішення про відміну окремих нормативних ак­тів, що регулюють правовідносини у певній сфері, у зв'яз­ку з прийняттям нормативного документа, який сприяє комплексному і системному здійсненню цього процесу.

Так, постановою Кабінету Міністрів України № 56 від 12 січня 1996 р. у зв'язку з прийняттям Водного кодексу група нормативних актів визнана такими, що втратили силу.

Аналіз законності, обгрунтованості і доцільності як найважливіших вимог, які мають дотримуватися в процесі застосування адміністративно-правових норм, свідчить, що вони, з одного боку, знаходяться у нерозривній єднос­ті, а з другого — кожна з них має самостійне значення.

Процес реалізації адміністративно-правових норм нині далекий від ідеального. Такий його стан є характерним на­слідком кризової ситуації у державі. В механізмі адмініст­ративно-правового регулювання ця ситуація проявляється у недієздатності багатьох адміністративно-правових норм, великій кількості правопорушень адміністративного і дис­циплінарного характеру, в управлінській "суверенізації", що призводить до практичного ігнорування багатьох норм у регіонах і на місцях.

80

2.3. Адміністративно-правові відносини

Поняття адміністративно-правових відносин. Адмі­ністративно-правові відносини — це результат впливу адміністративно-правових норм на поведінку суб'єктів сфери державного управління, внаслідок якого між ними виникають сталі правові зв'язки державно-владяого ха­рактеру.

Таким чином, адміністративно-правова норма містить абстрактну конструкцію адміністративно-правового відно­шення. Сутність такої конструкції полягає в тому, що нор­ма від імені держави визначає належну поведінку кожного із своїх адресатів. Одних вона наділяє правом володарюва­ти, інших — обов'язком виконувати волю володарюючого суб'єкта. Вона встановлює обов'язкові правила, за якими відбувається "спілкування". Ці правила формулюються у вигляді взаємних прав і обов'язків.

З моменту вступу такої норми в силу відносини між сторонами будуються у рамках її приписів. Якщо до мо­менту прийняття норми (набрання нормою сили) управ­лінських зв'язків між ними не існувало, то вони форму­ються. Якщо ж такі зв'язки існували, то вони, по-перше, упорядковуються, як того вимагає норма, по-друге, набу­вають характеру юридичних зв'язків або правових відно­син. Оскільки йдеться про адміністративно-правові нор­ми, то ці юридичні зв'язки будуть адміністративно -правовими відносинами.

Адміністративно-правові відносини завжди мають дер­жавно-владний характер, тобто один із суб'єктів завжди наділений державою владними повноваженнями щодо інших учасників адміністративно-правових відносин. У да­ному розумінні не є винятком і так звані "горизонтальні" адміністративно-правові відносини.

Виникнення адміністративно-правових відносин — це, по суті, об'єктивізація загальної управлінської волі держа­ви в реальній поведінці конкретних суб'єктів. Даний про­цес складається з трьох послідовно здійснюваних етапів.

По-перше, визначається необхідність (доцільність) і можливість встановлення конкретного адміністративно-


81

правового відношення. По-друге, створюється відповідна юридична конструкція, своєрідний абстрактний макет склад) адміністративного правовідношення. Закріплюється певна абстракція в адміністративно-правових нормах. наприклад, норми Закону України від 26 червня 1992 р. про надзвичайний стан" містять достатню кількість абстракцій, які можуть сформувати правовідносини тільки за певних обставин (введення надзвичайного стану). По-третє , це реалізація норм і, як наслідок, виникнення сталих, дсржавно-владних правових зв'язків між адресатами норм, тобто адміністративно-правових відносин.

Виникають (змінюються і припиняються) адміністра­тивні правовідносини за настання конкретних життєвих обставин, які прийнято називати юридичними фактами. Нони кваліфікуються як юридичні, оскільки передбачені в адміністративно-правових нормах (прямо — у гіпотезі, опосередковано — в диспозиції або санкції).

Як тільки в житті з'являються факти, вказані в гіпотезі норми, остання починає діяти, внаслідок чого її адресати в одних випадках мають можливість для реалізації своїх прав і обов'язків, в інших — набувають суб'єктивних прав і обов'язків (права і обов'язки передбачаються диспози­цією норми).

Наприклад, Закон України "Про захист прав спожива-чіп" містить норму, згідно з якою Державний комітет Ук­раїни у справах захисту прав споживачів і його органи мають право забороняти господарюючим суб'єктам реалізацію споживачам товарів, які завезені на територію Ук­раїни без документів, що підтверджують їх належну якість. Тут юридичним фактом буде факт завезення на територію України споживчих товарів без відповідних документів. У разі його виникнення органи державного управління реалізують своє право на заборону продажу таких товарів.

Закон України "Про дорожній рух" від 10 листопада 1994 р. містить норму, згідно з якою кожен громадянин, що не має медичних протипоказань, може в установлено­му порядку отримати право на керування мототранспортнимими засобами і мотоколясками — за досягнення 16 років;

.автомобілями усіх видів і категорій (за винятком автобусів

82

і вантажних автомобілів, обладнаних для перевезення більш як 8 пасажирів ) — з 18 років; автобусами! вантаж­ними автомобілями, обладнаними для перевезення більш як 8 пасажирів — з 19 років. У даному разі юридичним фактом буде досягнення відповідного віку. З настанням юридичного факту громадянин набуває суб'єктивного права якого раніше не було.

тільки з наявністю тієї чи іншої обставини, але й з й від­сутністю. Так, одержання права на управління транспорт­ними засобами обумовлене не тільки настанням відпо­відного віку, але й відсутністю медичних протипоказань (фізичних вад і захворювань). Сюди ж належать факти не­виконання зобов'язань. Так, невиконання громадянином обов'язку перереєстрації вогнепальної гладкоствольної мисливської зброї є юридичним фактом і тягне адміністра­тивну відповідальність за ст. 192 КлАП України; невико­нання батьками або особами, що їх замінюють, обов'язків щодо виховання дітей тягне адміністративну відповідаль­ність за ст. 184 КпАП.

Дуже часто для виникнення правовідносин потрібна сукупність двох або кількох юридичних фактів, наявність


83

яких необхідна для настання юридичних наслідків. Наприклад, для одержання права на управління транспорт­ним засобом необхідна наявність таких юридичних фактів:

настання відповідного віку; відсутність медичних протипоказань; підготовка у відповідному навчальному закладі (.або самопідготовка за відповідною програмою); одержан­ня відповідного посвідчення.

Юридичні факти можна класифікувати за різними критеріями.

1. За наслідками, що настали, юридичні факти поділя­ються на: а) правоутворюючі; б) правозмінюючі; в) правоприпиняючі.

Правоутворюючі факти викликають виникнення пр вовідносин, наприклад, вчинення адміністративних правопорушень.

Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідноси­ни. Так, визнання за правопорушником неможливості сплатити штраф може призвести до винесення постанови про накладення штрафу судовим виконавцем шляхом звернення стягнення на особисте майно правопорушника (ст. 308 КпАП). Такий юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних правовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.

Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення пра­вовідносин. Такими є дії особи щодо здійснення суб'єктивного права або виконання юридичного зобов'язання. наприклад, сплата правопорушником штрафу (виконання постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні відносини, які виникли у зв'язку із здійсненням правопорушення.

2. Залежно від наявності або відсутності зв'язку факту з волею суб'єкта їх поділяють на дії та події.

Дії є результатом активного волевиявлення суб'єкта і поділяються на дії правомірні і неправомірні.

Правомірні дії завжди відповідають вимогам адміністративно-правових норм. Прикладом таких правомірних дій, які розцінюються нормами як юридичні факти, є: по­дання громадянином скарги; звернення підприємства, що створюється, за реєстрацією; подання проекту на експер-

84

гизу тощо. Важливим видом правомірних дій є індивіду­альні правові акти органів державного управління, тобто акти, що належать до конкретного адресата і справи. Пря­мий наслідок прийняття таких актів — виникнення, зміна або припинення адміністративно-правових відносин. Так, наказ про призначення на посаду тягне за собою виник­нення державно-службових відносин, що є різновидом ад­міністративно-правових.

Неправомірні дії порушують вимоги адмінісгративно-правових норм. Для сфери державного управління найбільш характерним видом неправомірних дій є різні правопорушення. Вони тягнуть за собою виникнення адміністративно-деліктних (юрисдикційних) відносин. Юридичним фактом цієї ж категорії є неправомірна безді­яльність. Приміром, бездіяльність, наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення адмі­ністративно-деліктних відносин (ст. 1858 КпАП)

Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, також можуть у деяких випадках виступати юри­дичними фактами, (наприклад, стихійне лих”, смерть тощо).

Адміністративно-правові відносини характеризуються такими особливостями:

1. Адміністративно-правові відносини складаються пе­реважно в особливій сфері суспільного життя — сфрері дер­жавного управління. Тут треба підкреслити, що вони ви­никають у зв'язку із здійсненням органами державного уп­равління своїх управлінських функцій, тобто у процесі виконавчо-розпорядчої діяльносгі.

2. Адміністративні правовідносини виникають у разі обов'язкової участі відповідного органу державного управ­ління або іншого носія повноважень державно-владного характеру.

Отже, для цих відносин характерна наявність обов'яз­кового суб'єкта з державно-владними повноваженнями, суб'єкта виконавчо-розпорядчої діяльності. Ця особли­вість адміністративних правовідносин прямо випливає з владної природи державного управління.



85

3. Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою будь-якої із сторін. Проте, згода або бажання другої сторони не є обов'язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідносини можуть виникати всупе­реч бажанню другої сторони. Дана особливість не випливає з тих обставин, що одна із сторін наділена владними повноваженнями (наприклад, міністерство), а друга — мо­же їх не мати (громадянин).

У разі звернення громадянина до міністерства, останнє, незалежно від свого "бажання", зобов'язане на таке звер­нення відреагувати і вирішити справу громадянина.

Аналогічний вигляд має ситуація і в тому випадку, коли другою стороною є не громадянин, а нижчестоящий орган управління, підприємство, установа, організація. Зрозумі­ло, що органи управління мають право породжувати адмі­ністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись інтересами держави і завданнями, що стоять перед ними. Таким чином, адміністративно-правові відно­сини можуть виникати за ініціативою будь-якої із сторін без згоди другої.

4. Суперечки, що виникають між сторонами адмініст­ративних правовідносин, як правило, вирішуються у поза-судовому порядку, тобто шляхом прямого юридично-влад­ного розпорядження правомочного органу.

5. Якщо учасник адміністративно-правових відносин порушує вимоги норм адміністративного права, то він від­повідальний перед державою в особі його органу.

Дана особливість зрозуміла, оскільки порушення норм адміністративного права означає посягання на інтереси держави.

Перелічені особливості адміністративних правовідно­син дають змогу зробити висновок про те, що не будь-які суспільні відносини у сфері державного управління вхо­дять до кола адміністративно-правових. Такими відноси­нами перш за все є такі, що виникають "у зв'язку" і "з приводу" практичної реалізації завдань і функцій держав­ного управління і виконавчої влади зокрема.



86

Види адміністративно-правових відносин. Існує кіль­ка критеріїв класифікації адміністративних правовідносин.

1. Залежно від виконуваних функцій вони поділяються на:

регулятивні та правоохоронні.

До регулятивних належать ті, що пов'язані з реаліза­цією позитивних завдань державного управління. Це орга­нізація роботи апарату управління, керівництво нижчими структурами, задоволення запитів громадян тощо.

Найбільш відомий різновид правоохоронних відно­син — відносини адміністративно-деліктні. До них нале­жать відносини, які є зв'язками з приводу відповідальності за адміністративні провини. Вони виникають між право­порушником і правозастосовчим органом (його посадовою особою). Ці відносини також мають організуюче значення. Воно полягає в тому, що через вжиття заходів впливу, пе­редбачених адміністративно-правовою нормою, орган дер­жавного управління (тобто держава) прагне юридичними засобами забезпечити належну (правомірну, правослухня-ну) поведінку людини.

2. Залежно від адміністративно-правового статусу суб'єк­тів, що беруть участь у правовідносинах, виділяють:

між підпорядкованими суб'єктами державного управ­ління, що перебувають на різному організаційно-право­вому рівні, тобто між вищестоящими і нижчестоящими органами;

між непідпорядкованими суб'єктами однакового орга­нізаційно-правового рівня. Це відносини між двома мініс­терствами, адміністраціями районів області тощо. Такі від­носини прийнято називати горизонтальними;

між органами державного управління і підпорядкова­ними їм організаційно підприємствами, корпораціями, концернами тощо. Це відносини між адміністрацією і без­посередньо підприємством;

між органами державного управління і підприємства­ми, установами, організаціями, які організаційно їм не підпорядковані (організаційно від них незалежні). Це, приміром, відносини між податковою адміністрацією і підприємствами;

87

між органами державного управління і структурами місцевого самоврядування. Такі відносини складаються, наприклад, між державною адміністрацією району і ви­конкомом селищної ради;

між органами державного управління і недержавними підприємствами, установами, організаціями;

між органами державного управління і об'єднаннями громадськості;

між органами державного управління і громадянами.

3. За складом учасників виділяють:

відносини між главою держави — Президентом Украї­ни і всією системою державного управління взагалі та ви­конавчої влади зокрема;

відносини між вищим органом державної виконавчої влади, яким за Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, і всією системою державного управлін­ня взагалі і виконавчої влади зокрема;

відносини між органами державної виконавчої влади одного ієрархічного рівня (міністерствами, комітетами, ра­йонними державними адміністраціями тощо);

відносини між органами державної виконавчої влади різного ієрархічного рівня (обласна державна адміністра­ція — районна державна адміністрація);

відносини між органами виконавчої влади і органами державного управління, які статусом органу виконавчої нлади не наділені (міністерство транспорту — відділення і.ілізниці);

відносини між управлінськими структурами держави і органами місцевого самоврядування (районна державна Адміністрація — виконавчий комітет міської ради);

відносин між органами державного управління і структурами самоорганізації населення, об'єднаннями громадян, включаючи професійні спілки, недержавними під­приємствами, установами, організаціями;

відносини між органами державного управління і особою (громадянами, особами без громадянства, іноземцями).

4. Залежно від галузевої належності виділяють:

матеріальні адміністративні правовідносини;



88

процесуальні адміністративні правовідносини. Матеріальні правовідносини — це відносини пасивного типу. Вони виражають статичну функцію права. Такі відносини складаються на основі уповноважуючих і забо­ронних адміністративно-правових норм, тобто норм мате­ріальних. Відносини такого типу, виникши одного разу, можуть тривалий час залишатися "нерухомими", статич­ними. Так, відносини між громадянином, що одержав пра­во на пільги, і органом державного управління, який надає ці пільги, будуть перебувати у статичному стані (залишати­ся матеріальними) доти, поки громадянин не вважатиме за потрібне реалізувати дане право.

Процесуальні відносини — це відносини активного типу. Вони виражають динамічну функцію права. Для їх виник­нення потрібна процесуальна норма. Такі відносини по­стійно перебувають у розвитку, тобто є динамічними. Як правило, вони складаються у процесі вирішення управлін­ських справ (наприклад, справ про адміністративні право­порушення).

5. Залежно від змісту виділяють:

відносини у сфері загального управління (управлін­ська сфера Кабінету Міністрів, обласної державної адмі­ністрації);

у сфері галузевого управління (управлінська сфера галу­зевих органів державного управління);

у сфері міжгалузевого управління (управлінська сфера міжгалузевих органів державного управління).



6. За галузями діяльності адміністративно-правові відно­сини поділяються на такі, що виникають в:

галузі економіки;

соціально-культурній сфері;

адміністративно-політичній сфері.

Адміністративно-правові відносини поділяють на фун­кціональні й територіальні; внутрішні й зовнішні; майнові й немайнові; такі, що захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у судовому порядку; суб­ординації і координації; внутрішньоапаратні і позаапаратні тощо.

89

Значний інтерес становить класифікація адміністратив­них правовідносин на вертикальні та горизонтальні.

Вертикальні правовідносини найбільшою мірою вира­жають сутність адміністративно-правового регулювання і характер зв'язків у сфері державного управління. Ці відно­сини часто називають владовідносинами. Виникають вони між супідрядними у правовому розумінні сторонами і ви­ражають юридичну залежність однієї сторони від другої.

Горизонтальними правовідносинами визнаються ті, в яких сторони фактично і юридичне рівноправні. В них відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов'яз­кові для другої. Зрозуміло, сам факт визнання рівності сторін у адміністративно-правових відносинах, здавалося б, перебуває у прямій суперечності із сутністю адміністра­тивно-правового методу регулювання. Разом з тим, багато­річна дослідницька робота ряду вчених (Ю. Козлов, А. Альохін, Г. Петров, В, Проніна, Б. Лазарєв, В. Юсупов та ін.) свідчить про можливість виникнення та існування таких відносин у сфері державного управління.

Адміністративно-правовими такі відносини робить дер­жавна воля, що вимагає від суб'єктів вступити у правові зв'язки між собою на паритетних засадах. Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акта. Таким чином, підставою для виникнення даних відносин є та сама адміністративно-правова норма. Внаслідок цього, суб'єкти (адресати норми) не можуть відмовитися від всту­пу у правовідносини, а також не можуть вийти за рамки державних настанов, якими регламентовано їхні взаємні права та обов'язки.

Ці відносини не є типовими для сфери державного уп­равління, їх досить складно розрізнити у загальній кіль­кості управлінських зв'язків, виражені вони не так чітко, як вертикальні. Проте управлінська практика дає підстави віднести до них такі відносини:

1. Відносини, що передують прийняттю нормативного акта. Вони є передумовою вертикальних і призначені для створення умов, необхідних для прийняття односторон­нього юридично-владного рішення. Це зв'язки між суб'єк­тами, що перебувають на однаковому правовому рівні, в

90

які вони вступають з приводу підготовки прийняття спіль­них нормативних актів, узгодження спільних управлін­ських дій; відносини між органами виконавчої влади і профспілковими органами з приводу задоволення вимог останніх (укладення або зміна тарифних угод).

2. Це відносини, під час яких виробляються спільні за­ходи щодо виконання нормативних актів (проведення спільних ревізій, формування міжвідомчих комісій).

3. Відносини адміністративно-договірного характеру, що мають форму різного роду угод (попереднє погодження про прийом на посаду).

Ведучи мову про горизонтальні адміністративні відно­сини, треба враховувати, що багато процедурних зв'язків не врегульовано юридичне і через це далеко не всі мають адміністративно-правовий характер (хоч і не втрачають уп­равлінських якостей), будь-які спільні дії однопорядкових суб'єктів переростають у вертикальні відносини. Таким чином, горизонтальні відносини мають чітко виражений допоміжний і тимчасовий характер.

2.4. Співвідношення адміністративного права з іншими правовими галузями

З'ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними правовими галузями, відіграє значну роль для уточнення його соціальної природи і призначен­ня, особливостей змісту, а також визначення місця у пра­вовій системі.

Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, вира­жену в його предметі і методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права. Характеризуючи цю вза­ємодію, треба мати на увазі, що воно охоплює своїм регу­лятивним впливом найрізноманітніші сфери державного і суспільного життя.

Зрозуміло, що державно-управлінська діяльність пере­буває під прямим впливом процесів, які відбуваються у суспільстві, і насамперед, у галузі економіки. Вони неми-

91

нуче позначаються на змісті адміністративного права і ха­рактер адміністративно-правового регулювання.

У той же час не можна ігнорувати той факт, що скоро­чення державного сектору (особливо у сфері економіки) за рахунок приватизації і акціонування різних об'єктів, спри­чинило їх "вихід" з-під прямого управлінського впливу з боку суб'єктів державного управління. Проте, це не озна­чає відмову від адміністративно-правового регулювання управлінських відносин у цілому.

За цих умов змінюється юридичний статус структур, які раніше знаходились в організаційному підпорядкуванні численних органів управління галузевого, міжгалузевого, територіального та іншого характеру. Відповідним чином змінюються форми і методи державного управління, зок­рема, зростає роль регіональних регуляторів відносин; по­силюється значущість норм-програм, рекомендаційних норм, адміністративно-правових дозволень; "виходить" на пріоритетні позиції управлінська діяльність контрольно-наглядового і правоохоронного характеру; частіше ви­користовуються регулюючі можливості адміністративних договорів.

Отже, адміністративне право, змінюючи свій зміст, за­лишається в ролі одного з найнеобхідніших у ринкових умовах регуляторів суспільних відносин.

Службова роль адміністративного права за сучасних умов визначається також й іншими суттєвими обставина­ми, що випливають безпосередньо з його природи.

Так, у зв'язку з актуальністю проблеми правоохорони як неодмінного елемента правової держави, адміністратив­не право на відміну від багатьох інших правових галузей має і зміцнює свої власні юридичні засоби захисту від посягань на правовий режим у сфері функціонування механізму виконавчої влади. Невиконання або недбале виконання вимог адміністративно-правових норм тягне за собою введення в дію попереджувальних, припиняю­чих і каральних засобів адміністративно-примусового характеру.

Серед них особлива роль належить інституту адмініст­ративної відповідальності, а також адміністративному про-



92

цесу. Найважливіше значення при цьому має те, що за до­помогою адміністративної відповідальності дедалі більшою мірою здійснюється захист не тільки управлінських сус­пільних відносин, а й багатьох інших, зокрема, фінансо­вих, трудових, природоохоронних тощо.

У багатьох випадках адміністративне право не тільки захищає суспільні відносини, а й може виступати у ролі їх регулятора. Так, чинне законодавство застосовує норми адміністративного права для забезпечення належної врегульованості податкових, земельних, трудових та інших від­носин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягнен­ня податків і зборів, державний контроль за додержанням податкового законодавства; основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок виникнення і при­пинення державно-службових відносин; численні аспекти компетенції різних наглядових органів, що діють у рамках предмета інших галузей права (природоохоронні інспекції) тощо.

Викладені особливості адміністративно-правового регу­лювання багато в чому зумовлені асиміляцією діючої пра­вової системи. Особливо це характерно для так званих "нових" правових галузей типу комерційного, підприєм­ницького, банківського права тощо. Крім того, практично в "чистому" вигляді не існує жодна галузь права. В кожній з них правову базу становлять, як правило, норми різного галузевого профілю з переважанням питомої ваги "влас­них" норм, тобто які цілком відповідають предмету даної галузі.

Найбільш самостійними є такі правові галузі, як грома­дянське, адміністративне, кримінальне, міжнародне, кон­ституційне право. В інших випадках помітна взаємодія норм різних галузей права і законодавства. Так, у земель­ному або природоохоронному праві чітко проявляється взаємодія цивільно-правових, адміністративно-правових і кримінально-правових норм.

Спостерігається "проникнення" адміністративного права в сферу інших правових галузей. В основі такого явища — фактична наявність управлінських відносин у



93

предметі тієї чи іншої галузі права. Тому навіть у цивільно­му законодавстві є хоч і невелика, але ж певна кількість адміністративно-правових за своєю сутністю норм.

Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей державно-управлінської діяльності як пра­вової форми реалізації виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке коло су­спільних відносин управлінського типу. Таким чином, чітко проявляється багатоманітність адміністративно-правового регулювання. Приміром, фінансове право ре­гулює суспільні відносини, які суворо обмежені рамками його предмета.

Адміністративне право таких суворих меж не має. Від­повідно, важко знайти будь-яке спеціальне питання, яке можна було б назвати винятково адміністративно-право­вим, тобто таким, що не зачіпає інтереси правових галу­зей. Фактично з усіх боків нас "оточують" норми, перш за все, адміністративного права. Хоча цей висновок здається з першого погляду парадоксальним, проте, він має міцне підґрунтя. Якщо, наприклад, у цьому плані вести мову про громадянина, то найбільш широкими і різноманітними є його адміністративна право- і дієздатність: народження, навчання, практична робота, взаємовідносини з соціаль­ними, комунальними, медичними, транспортними, право­охоронними та іншими службами — на всіх цих процесах обов'язково позначається відповідний регулятивний вплив адміністративного права.

Сфера державного управління не ізольована від дії норм інших галузей права, якими регулюються відповідні суспільні відносини, які не охоплені предметом адмініст­ративного права. Так виникає взаємодія різних правових галузей.

Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з кон­ституційним (державним) правом. Будучи провідною га­луззю, конституційне право закріплює основні принципи організації та функціонування виконавчої влади, місце її суб'єктів у державному механізмі, правові основи їх фор­мування і взаємовідносин з суб'єктами інших гілок єдиної



94

державної влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина яких практично реалізується у сфері дер­жавного управління. Отже, норми конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових норм.

Адміністративне право їх деталізує і конкретизує. При цьому воно визначає правовий механізм реалізації прав і свобод громадян, компетенцію різних ланок системи ви­конавчої влади; адміністративно-правовий статус конкрет­них учасників управлінських відносин і адміністративно-правові засоби їх захисту; форми і методи державно-управ­лінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої, регіональної і місцевої організації тощо.

Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносини май­нового характеру. Однак норми цивільного права регулю­ють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а норми ад­міністративного права — відносини, які будуються на під­порядкованості однієї сторони другій.

Певні зв'язки є також з трудовим правом у сфері регу­лювання службових відносин. Норми трудового права ви­значають статус службовців як учасників трудового проце­су. Норми ж адміністративного права регулюють держав­но-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її проходження, правила користування службови­ми документами, повноваження посадових осіб щодо ор­ганізації трудового процесу тощо. Адміністративне право тісно пов'язано з фінансовим правом. Власне, фінансове право своїм народженням зо­бов'язане державному, адміністративному і частково ци­вільному праву. Фінансове право регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяль­ності щодо акумулювання і розподілу коштів, що станов­лять національний доход держави. Для регулювання відно­син, які тут виникають, використовується адміністратив­но-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і використання коштів у державних інтересах

95

має велике значення і специфічні особливості. Таким чи­ном, коли йдеться про розподіл фінансів — це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів — це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, а фінансове — самі фінансові відносини як особливий різновид еконо­мічних відносин.



Найбільш складно здійснити розмежування між адмі­ністративним і такими галузями права, як земельне, при­родоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприєм­ницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що значна частина відносин, які стосуються предмета зазна­чених галузей, регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.

Межі норм кримінального і адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон.


Поділіться з Вашими друзьями:


База даних захищена авторським правом ©pedagogi.org 2019
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка